פסק-דין בתיק בג"ץ 10954/03

השופט מ' חשין:

           חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 (חוק התגמוליםאו החוק) נועד, כשמו וכתוארו, לזכות בתגמולים מי שנפגעו מפעולות איבה של האויב. ענייננו זו-הפעם אין הוא בזכויותיו של הנפגע לתגמולים - באלו, כמובן, עיקר החוק - אלא ברשויות המוסמכות על-פי החוק, וביתר דיוק: בחלוקת הסמכויות בין הרשויות השונות המפעילות את החוק בחיי היום-יום. שתי רשויות עיקריות הן המניעות את החוק: רשות המכונה "רשות מאשרת" והמוסד לביטוח לאומי (מל"ל), ועיקר המחלוקת בין בעלי-הדין נסוב על השאלה איזו משתי רשויות אלו אמורה לקבוע ולהכריע אם נתקיים קשר סיבתי בין פעולת איבה מסויימת שאירעה לבין פגיעה שפלוני נושא בה: האם המחזיקה בסמכות היא אותה רשות מאשרת או האם היא המל"ל. המשיבים סוברים כי הסמכות היא בידי הרשות המאשרת ואילו העותרת טוענת כי הסמכות היא בידי המל"ל. ובשאלה זו שומה עלינו להכריע.

עיקרי העובדות שלענין וההליכים שהיו עד-כה

2.        ביום 9 באוגוסט 2001 פוצץ עצמו מחבל מתאבד במסעדת "סבארו" בירושלים. איתרע מזלה של העותרת ובעת הפיגוע שהתה במסעדה. מיד לאחר הפיצוץ הובהלה העותרת לבית-חולים ושם אובחנה, בעיקר, כנושאת חרדת-תגובה בעקבות טראומה. כן התלוננה העותרת על ירידה בכושר השמיעה. העותרת שוחררה לביתה לאחר אישפוז של יום, ולאחר מכן אף זכתה לטיפולים פסיכולוגיים אחדים. במקביל פנתה העותרת למל"ל בבקשה כי יכירו בה כנפגעת פעולת איבה על-פי החוק. בקשתה של העותרת נדחתה, ובמכתב שנשלח אליה נכתב, בין היתר, כי "הרשות המאשרת לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה לא אישרה את פגיעתך מיום 9.8.01 כפגיעת איבה". טעם הדבר, כהחלטת הרשות המאשרת: "בהעדר פגיעה, אין להכיר בתובעת כנפגעת איבה". בשולי הדברים, ובלא לקבוע דבר באשר לתוכן החלטתה של הרשות המאשרת, אבקש להעיר כי לא כך ראוי לדחות בקשתה של הטוענת לפגיעה. נכון היה שהרשות המוסמכת תשיב לפונה בהחלטה מנומקת, ולא אך תודיענה - כך בלאקוניות - על דחיית בקשתה. לו עשתה הרשות המאשרת כחובתה ונימקה את החלטתה כדבעי, יכולה היתה העותרת להבין - וגם אנו, יכולים היינו להבין - מה הניע את הרשות הלכה למעשה להחליט כאשר החליטה.

3.        העותרת עררה על החלטת הדחיה לוועדת עררים שכוננה מכוח החוק, בטוענה (בין השאר) כי בשל פגיעת ההלם שנשאה בה יש להכיר בה כנפגעת איבה. במקביל פנתה באת-כוחה ליועץ המשפטי לממשלה - זו הפעם בשם אירגון נפגעי פעולות איבה - בטענה כי הסמכות להידרש לשאלת קיומה של "פגיעה" במובן הרפואי ולשאלת הקשר הסיבתי בין הפיגוע לבין מצבו הרפואי של הנפגע, כי סמכות זו נתונה למל"ל ואינה נתונה כלל, מעיקרו של דין, לרשות המאשרת. טענות אלו האחרונות נידחו בתשובה מנומקת מטעם היועץ המשפטי, ובה נאמר בין השאר כי "מקובלת עלינו עמדת המוסד לביטוח לאומי כי הרשות שבנדון מוסמכת להכריע בשאלת הקשר הסיבתי שבין פעולת האיבה לבין הפגיעה שנגרמה לאדם". לשון אחר: סמכותה של הרשות המאשרת לקבוע אם נשא התובע ב"פגיעת איבה" כוללת מאליה סמכות לקבוע כי התובע נשא ב"פגיעה" - בין גופנית בין נפשית - הנגרמת מפעולת איבה, ולרבות הסמכות לקבוע קיומו של קשר סיבתי בין פעולת האיבה לבין הפגיעה. לאחר מכן העלתה באת-כוח העותרת אותן טענות עצמן לפני ועדת העררים (בראשות השופטת בדימוס, הגב' קיי בלנש), ובהחלטת ביניים החליטה הוועדה לדחות את הטענות בקובעה כי מוסמכת היא הרשות המאשרת לברר את מצבו הפיסי והנפשי של הטוען לפגיעה, ולהוסיף ולקבוע בנושא הקשר הסיבתי. על החלטה אחרונה זו העתירה שלפנינו.

השאלה שבמחלוקת

4.        וזו היא אפוא השאלה שבמחלוקת בין בעלי-הדין: איזו היא אותה רשות המוסמכת לקבוע כי התובע תגמולים על-פי החוק נשא אמנם, כטענתו, בנזק כתוצאה מפעולת איבה? טוענת העותרת, כי סמכותה של הרשות המאשרת ממצה עצמה בתשובה לשאלה אם אירעה פעולת איבה (ואין חולקים כי במסעדת "סבארו" אירעה אמנם פעולת איבה); אם נכח התובע בזירת הפיגוע; ואם הציג התובע ראשית ראיה רפואית על-אודות פגיעה גופנית או נפשית שנגרמה לו, דהיינו, אם התובע הוא "נפגע איבה" במובן מצומצם זה. לעומת זאת, אין לה לרשות המאשרת סמכות להכריע בשאלה אם נשא התובע ב"פגיעה" ואם יש קשר סיבתי בין פעולת האיבה לבין אותה פגיעה. סמכויות אלו, לגירסת העותרת, מסורות אך למל"ל. לענין זה מסתמכת באת-כוח העותרת, בין השאר, על לשון החוק ועל פסק-הדין שניתן בבג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים על-פי סעיף 11 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 ואח', פ"ד מה(5) 445. המשיבים כופרים בטענה זו, ולגירסתם פורשת עצמה סמכותה של הרשות המאשרת על שלוש שאלות אלו: אחת, על השאלה אם נתרחשה פעולת איבה; שתיים, על השאלה אם התובע תגמולים סובל מפגיעה; ושלוש, האם יש קשר סיבתי בין פעולת האיבה לבין אותה פגיעה.

המיתווה הנורמטיווי

5.        ניתנת אמת להיאמר כי לשון החוק חמקמקה-משהו. במאמץ לפירוש נדמינו בעינינו כמחזיקים בפקעת חוט סבוכה בינה-לבין-עצמה בלא יכולת להתירה, ולא בנקל נמצא לנו קצה חוט לראשית הבנה. ואם בהמשך ייראו הדברים פשוטים וברורים, לא כן היו הם בתחילתם. ומתוך שמדברים אנו במחלוקת-סמכויות בין שתי רשויות, נבקש לפרש ולהבין את דבר החוק מנקודת ראותן של אותן הרשויות.

6.        שתי רשויות הן לענייננו: מזה המל"ל ומזה "רשות מאשרת". המל"ל הוא הרשות העיקרית שעליה מוטל נטל ביצועו של החוק בחיי היום-יום. עיקריו של החוק משולבים בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (חוק המל"ל), והמל"ל הוא, כמסתבר, בעל הסמכות השיורית על-פי החוק (שלנו). בה-בעת כונן המחוקק בחוק "רשות מאשרת", והוסיף והעניק לה סמכות בלעדית בנושאים מסויימים. החלטות הרשות המאשרת נתונות לערר לפני ועדת עררים, וידה של ועדת העררים היא כידה של הרשות המאשרת. השאלה העיקרית בענייננו נסבה, כאמור, על סמכותה של הרשות המאשרת. מהי אפוא סמכות זו?

7.        סעיף 10 לחוק הוא המכונן את הרשות המאשרת, וכלשונו:

כהוראת סעיף 11 שלחוק, הרואה עצמו נפגע מהחלטתה של הרשות המאשרת רשאי לערור עליה לפני ועדת עררים.

8.        סמכותה של רשות מאשרת היא, אפוא, לאשר כי "פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה". במקום זה שולח אותנו החוק אל הגדרת המושג "פגיעת איבה" שבהוראת סעיף 1 בו, ולפיה "פגיעת איבה" היא "פגיעה" מפעולות איבה מסויימות, "פגיעה" בשגגה עקב פעולת איבה בנסיבות מסויימות או "פגיעה" מנשק שהיה מיועד לפעולת איבה וכו'. וכלשון ההגדרה  במקורה: